生态损害赔偿试点逐步推行 或填补制度“空白”
发布时间：2025-1-02
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2015年12月，中共中央、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（下称《方案》）。《方案》总体要求和【hé】目标是通过试点逐步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔【péi】偿解决途径等，形成【chéng】相应的鉴定评估管理与技术体系、资金保障及运行机制，探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度，加快推进生态文明建设。
《方案》要求，到2017年，将选择部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点。从2018年开始，在全国试行生态环境损害赔偿【cháng】制度。到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术【shù】规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的【de】生态环境损害赔偿制度。
填制度“空白”为环保指明方向
环保部政法司政策处处长燕娥表示，《方案》的出台，会对我国未来环境【jìng】保护事业有巨大影响。“当下保护环境一个最大的症结【jié】就是企业‘违法成本低’，资源低价，环境廉价，一方面使得企业过度消耗资源造成巨大浪费，另一方面又毫【háo】无节制排污，加剧污染。企业缺乏节能减排的内生动力，从而助长了粗放型的生产消费方式。”
虽然新环保法规定企业造成环【huán】境损害要承担赔偿责任，但这种责任基本上局限在直接的财产损失和人身健康损害方面，这些对企业来说【shuō】并不构成太大的成本和风险。燕娥认为，要解决上述问题，一个重要的途径就是要明晰产权，建立环境成本的合理负担机【jī】制。
“《方案》的出台，意味着未来生态损害将【jiāng】逐步纳入赔偿范围，这个一旦计入，对企业来说，有可能就是巨额赔偿。现在虽然还停留在试点阶段，但未来若在全国推广开来，无疑有非常大的影响。”燕娥对此十分有信心。
而《方案》也对赔偿范围作出明确规定。《方案》指出，生态环境损【sǔn】害赔偿范围包括清除污染的费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。试点地方可根据生态环境损害赔偿工作进展情况和需要，提出细化赔偿【cháng】范【fàn】围的建议。
究竟生态赔偿数额能【néng】到多少？燕娥举了一个例子：2010年7月，紫金矿业公司紫金山金铜矿污水渗漏事故，后经法院审【shěn】理，被判处罚3000万元。但事实上，经专家粗略测算，评估造成的生态损失高达上亿元。所以3000万元的罚款跟实际生态损失相去甚远。但这笔【bǐ】罚单也是环保部门至今开出的最大一笔罚单。其他的环境事故赔偿数额还远远不及。
形式灵活：行政磋商＋司法保障
复旦大学环境资源与能源法研究中心主任张梓太认为，《方案》引入有关生态环境损害的行政磋商制度，鼓励赔偿权利人主动与义务人进行磋【cuō】商。简而言之，试点地【dì】方政府作为赔偿权利人同赔偿义务人可就生态环境损害修复【fù】与赔偿进行行政磋商，磋商内容包括：损害事实与程度、修复启动时间与期限、赔偿的责任承担方式与期限等。
“未来《方案》在实施过程中，要协调好环【huán】境保护与经济【jì】发展的关系，虽然要对企业进行处罚，但也不能让企业因为巨额罚款而破产倒闭，还要保障其正常运营。因此在赔偿过程中，进行行政磋商是必不可少的。”燕娥认为。
生态环境损害赔偿数额往往比较巨大，《方案》也考虑到企业承受能力，试行“分期赔付【fù】”确保企业可承受。环保部相【xiàng】关负责人表示，《方案》设计多样化责任承担方式，要求试点地方根据责任人主观过错、经营状况等因素试行分期赔付等多样化责任承担方式【shì】。既使受损的生态环境得到修复和赔偿，又督促企业转型升级，强化生态环境保护措施。
此外，《方案》就司法机关如何介入到生态环境损害赔偿的程序也做出了规定。《方案》规定，有关生态环境赔偿的行政磋商协议具有确定力和拘束力，但是若经过行政磋商双方没有达成有【yǒu】关损害赔偿的协议，试点地方赔偿权利人可以向人民法院提起诉讼，追究赔偿义务人承担生态环境损害赔偿责任。试点地方政府赔偿权利人也可以不经过行政磋商直接【jiē】向法院提起【qǐ】诉讼。
《方案》的这一规定，为司法机关介入生态环境损害赔偿的程序提供了政策依据。”张梓太指出。
探索：赔付资金怎么偿怎么用
环境损害鉴定评估是损害赔偿制度的技术保障。据了解，目前我国环境损害鉴定评估能力初步形成。环保部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心主任曹东透露，在相应的技术方法方面，环保部相继发布《环境污染损害数额计算推荐方法（第Ⅰ版）》、《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》、《突发环境事【shì】件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》等技【jì】术方法。同时，环保部从2011年起，相继在山东、江苏、重庆等10个地方开【kāi】展环境【jìng】损害鉴定评估工作试点。并且在【zài】2014年，环保部向社会公开推荐第一批12家具备为环境管理和司法提供技术支持的环境【jìng】损害鉴定评估机构，为行政和司法提供鉴定评估报告。
据悉，下一步环保部将联合最高人民法院、科技部、司法部等【děng】有关部门，通过加强能力建设、完善技术体系、规范鉴定评估程序、推进纳入统一司法鉴定管理等工作，提高环境损害鉴定评估能力水平，为行政、司法提供【gòng】更好技术支撑。
业内人士表示，建立生态环境损害赔偿制度，需要从立【lì】法上明确规定生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、索赔途径、损害鉴定评估机构和管理规范、损害赔偿资金等基本问题，但目前立【lì】法条件尚不成熟，需要在【zài】部分地区开展试点，为下一步立法积累经验。
此外，燕娥表示，《方案》中有关赔付资金的使用，还没有具体说明。比如赔付资金是地方政府来管【guǎn】？还是放到企业资金的账户中使用？抑或是纳入第三方机构的监管范畴？这些都需要在试点实践中进行【háng】进一步摸索。“如何最【zuì】大程度发挥赔偿资金的效用，是各方需要认真思考的一个问题。（转自中国经济导报）
